Construindo Políticas Públicas para a Infância e Adolescência

Construindo Políticas Públicas para a Infância e Adolescência

A promulgação do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) em 1990 e a da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) em 1993 consagram uma nova abordagem para políticas de proteção integral para infância e juventude. Neste novo marco legal, a criança e o adolescente deixam de ser vistos como portadores de necessidades – e freqüentemente um problema a ser enfrentado – e passam a ser considerados sujeitos de direitos, cabendo às gerações adultas o dever de construir um sistema de garantia de direitos. E, para alcançar estes objetivos, as políticas públicas devem ser organizadas segundo os princípios da descentralização, da articulação de ações governamentais e não-governamentais, e da participação da população, por meio de diversos conselhos.

Todo esta arcabouço jurídico, constituído a partir da Constituição Brasileira de 1988, procura assegurar às crianças e adolescentes o acesso a políticas sociais básicas, como saúde e educação; à política de assistência social, em caso de risco e vulnerabilidade social; e à políticas de garantias de direitos, para as situações de ameaça ou violação de direitos.

As redes de atenção à criança e ao adolescente, que vêm sendo implantadas por diversas prefeituras em parcerias com os conselhos municipais, oferecem uma pista de como é possível caminhar no sentido da construção de políticas públicas, segundo os princípios da LOAS e do ECA.  Essas prefeituras vêm enfrentando os desafios de construir uma política para atenção a crianças e jovens em novas bases, a partir do conceito de atuação em rede, com o compromisso de interlocução e fortalecimento de todos os atores envolvidos.

Um elemento que contribuiu bastante para isto foi o posicionamento de financiadores importantes, como é o caso do BNDES, que a partir de 1997 passou a apoiar a estruturação dessas redes. Um balanço do programa do BNDES mostra um conjunto de treze prefeituras de diferentes regiões que assumiram a tarefa de estruturar as redes de atenção à crianças e jovens.

São treze cidades, sendo nove em prefeituras de capitais, totalizando um volume de investimentos da ordem de R$ 21,5 milhões, sendo R$ 14,7 milhões de financiamento não-reembolsável do BNDES e R$ 6,7 milhões de contrapartida dos municípios.

Os atores principais deste processo têm sido as prefeituras, a quem cabe a responsabilidade pela política de atenção no âmbito municipal, e os Conselhos Municipais de Direitos da Criança e do Adolescente, compostos de forma paritária por membros do poder público e da sociedade civil, que desempenham uma função estratégica na formulação da política e no acompanhamento da sua implementação.

Ao lado dos traços peculiares de cada rede local, vale elencar os princípios comuns a todas, quais sejam: integração, complementaridade, articulação, acompanhamento e avaliação e participação dos diversos atores.

A estruturação dessas redes demandou investimentos em infra-estrutura de atendimento (nas organizações governamentais e não-governamentais), no desenvolvimento do sistema de informações, no fortalecimento dos Conselhos de Direitos e Tutelares, na capacitação para atuação em rede e na dinamização do Fundo da Criança e do Adolescente.

O investimento no sistema de informações é peça fundamental para o funcionamento da rede. É a partir dele que se realiza um diagnóstico amplo e preciso da situação a ser enfrentada, e se alicerça o processo de planejamento e direcionamento das intervenções, bem como se estabelecem as condições de acompanhamento da execução e avaliação dos resultados. A divulgação de informações confiáveis, ademais, permite sensibilizar a população e ganhar a confiança dos parceiros institucionais, além de aumentar o controle social sobre as ações desenvolvidas.

De um modo geral estes municípios passaram a adotar uma visão mais abrangente sobre a política para a infância e juventude: o público-alvo deixa de ser o tradicional “menino de rua” e passa se  olhar para o conjunto de crianças e jovens em situação de maior vulnerabilidade social – em geral aqueles residentes em favelas ou nos bairros da periferia das grandes cidades. Os diversos programas passam então a se direcionar para estas crianças e adolescentes, trabalhando sempre no contexto de suas famílias e no âmbito das comunidades onde residem.

Um bom exemplo desta visão abrangente encontra-se no Espírito Santo. A prefeitura de Vitória já implementou com sucesso o Programa Rede Criança, que contempla uma rede com cobertura pública (34 programas municipais e duas instituições estaduais) e privada (66 ONG’s), além dos Conselhos de Direitos e Tutelar, voltada para crianças e jovens em situação precária, que correspondem a 26% da população da cidade.  Os investimentos principais contemplaram a instalação de onze unidades de atendimento nos bairros e no desenvolvimento de um amplo sistema de informações sobre a rede e cada uma das instituições integrantes. Como desdobramento deste Programa foi desenvolvida uma estratégia para a região metropolitana envolvendo a prefeitura da capital e as prefeituras dos três municípios do entorno: Cariacica, Serra e Vila Velha.

Outra mudança qualitativa observada nesses municípios é a adoção de  uma visão de longo prazo, onde se investe tempo e recursos em um amplo diagnóstico da situação, no planejamento e principalmente na escuta da população e de todos os atores envolvidos, e na negociação para elaboração da política e definição dos diversos projetos a serem implementados.

Estas etapas prévias à implementação dos projetos contribuíram para uma maior legitimidade e racionalização na aplicação dos recursos. Observou-se, na prática, que o diagnóstico e planejamento participativos levam a um posicionamento cooperativo, ordenando as disputas por recursos. Mais do que isto, a visão sistêmica contribui para uma maior eficácia das políticas sociais, permitindo atuar efetivamente nos pontos críticos do sistema de atenção,  aumentando as possibilidades de alcançar o público mais vulnerável pela pobreza e exclusão.

Uma experiência que ilustra bem este ponto é a da Prefeitura de Porto Alegre, onde promoveu-se a discussão organizada sobre os problemas e soluções relativas a crianças e jovens nas 16 regionais da cidade, mobilizando famílias, órgãos de atendimento e entidades. Concorreu positivamente para isto a prática do Orçamento Participativo de Assistência Social, que permitiu respostas concretas às demandas regionais, com a participação dos usuários e prestadores de serviços.

Vale ressaltar nestas experiências, também, as possibilidades que se abrem para trabalhar de forma articulada com as demais políticas setoriais, como saúde e educação, garantindo o atendimento integral das crianças e jovens.

Um outro saldo positivo comum nestes projetos é que o poder público municipal se fortalece para exercer efetivamente o papel de coordenador das ações voltadas para a infância e adolescência no município junto com os conselhos locais. Ou seja, a prefeitura deixa de ser apenas a instância que realiza convênios financeiros com as organizações não-governamentais, e passa a desempenhar as atividades de planejamento, acompanhamento, avaliação e formulação de novas políticas.

Além disso, observam-se, mudanças qualitativas nos conselhos municipais, bem como nas diversas organizações pertencentes às redes, que se tornam mais profissionalizadas e passam a trabalhar com uma outra perspectiva.  Assim, os investimentos em organização de redes locais, além de viabilizar soluções para o atendimento de crianças e jovens, oferecem um retorno importante em termos de formação de capital humano e capital social nas cidades.  São resultados de difícil mensuração, mas que constituem elementos cruciais para a construção de políticas públicas em novas bases.

Finalmente, essas prefeituras também obtêm avanços significativos na capacidade de atração de novos colaboradores para a rede, aumentando a captação de recursos para o Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente. Isto decorre diretamente do aumento do grau de confiança da sociedade em geral e das empresas na política local voltada para crianças e jovens.

Ou seja, esta forma de trabalho tem resultado na atração de atores institucionais importantes, como empresas ou suas fundações, que realizam contribuições significativas aos fundos municipais, ou mesmo passam a desenvolver ações de fortalecimento da rede, em particular dos conselhos de direitos e tutelares [iv]. Essas novas formas de parcerias vêm demonstrando a superação do conceito de que as políticas públicas são sinônimos de estratégias exclusivamente governamentais, e apontam caminhos importantes para a sustentabilidade das políticas de proteção integral da infância e da juventude do país.

REDES LOCAIS DE ATENÇÃO À CRIANÇA E AO ADOLESCENTE

FONTE: Barbosa, Ana Christina M. B.  e Costa, Ana Cristina R. C.: BNDES SOCIAL no 6: Redes Locais de Atenção à Criança e ao Adolescente. Rio de Janeiro, dezembro de 2002.
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Para informações detalhadas sobre as redes municipais que foram estruturadas a partir do financiamento do BNDES ver  Barbosa, Ana Christina M. B.  e Costa, Ana Cristina R. C.: BNDES SOCIAL no 6: Redes Locais de Atenção à Criança e ao Adolescente. Rio de Janeiro, dezembro de 2002.

Os conselhos tutelares são integrados por cidadão eleitos para fiscalizar e averiguar o cumprimento dos direitos fundamentais da criança e do adolescente e o encaminhamento de casos para aplicação de medidas de proteção.

A legislação permite a aplicação de 1% do imposto sobre o lucro das empresas em políticas públicas para criança e o jovem, através da doação de recursos ao Fundo Municipal.

Alguns exemplos dessa nova abordagem por parte do setor empresarial: o Programa Pró-Direitos, da Fundação Telefônica, o Programa Pró-Conselho do Instituto Telemig Celular,e o Programa Conselho Amigo organizado pelo Sistema FIRJAN, através de seu Núcleo de Responsabilidade Social, em parceria com o Conselho da Defesa da Criança e do Adolescente e com o Governo do Estado.